대법원은 2022년 8월 31일 선고한 2021두46971 판결에서 개발제한구역 안에서 허가 없이 토지를 포장한 데 대한 원상복구 시정명령과 계고처분에 재량권 일탈·남용이 있다고 본 원심판결을 파기환송했습니다.

사건 개요

원고는 1996년경 개발제한구역 안의 토지에 건물을 지으면서 콘크리트나 잡석을 깔아 진입로 등을 만들었습니다. 토지의 형질변경은 이처럼 토지의 형태나 상태를 바꾸는 행위를 말합니다. 원고가 당시부터 형질변경허가를 받거나 신청했다는 사정은 확인되지 않았습니다.

구리시장은 무단 형질변경을 이유로 원상복구를 명하고 계고처분을 했습니다. 계고는 정해진 기한에 의무를 이행하지 않으면 행정청이 대신 집행할 수 있다는 취지를 미리 알리는 절차입니다. 원심은 복구로 침해되는 원고의 이익이 공익보다 현저히 크다며 처분에 재량권 일탈·남용이 있다고 판단했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역에서 허가 없이 토지 상태를 바꾼 경우 행정청이 반드시 시정명령을 해야 하는지, 아니면 구체적 사정을 고려해 판단할 재량이 있는지가 문제였습니다. 재량은 법이 허용한 범위 안에서 행정청이 공익과 사익을 고려해 조치를 선택할 수 있는 여지를 뜻합니다.

그 재량이 인정된다면 법원이 어떤 기준으로 처분을 심사해야 하는지, 오랜 기간 진입로로 이용했다는 사정과 복구에 따른 통행 불편이 처분을 취소할 정도의 사유가 되는지가 쟁점이었습니다.

법원의 판단

대법원은 개발제한구역법의 문언과 규정 체계상 무허가 개발행위에 대한 시정명령은 재량행위라고 보았습니다. 법원은 행정청의 공익 판단 여지를 존중하면서 사실오인이나 비례·평등 원칙 위반 등 재량권을 벗어나거나 남용한 잘못이 있는지를 심사해야 한다고 설명했습니다.

그러나 이 사건에서는 그러한 잘못을 인정하기 어렵다고 판단했습니다. 토지 상태를 바꿀 당시에도 개발제한구역에서는 형질변경이 원칙적으로 금지되고 허가를 받아야 예외적으로 가능했습니다. 주택 진입로 설치도 허가를 받을 수 있는 행위였을 뿐 허가 없이 자유롭게 할 수 있는 행위는 아니었습니다.

원고는 너비 4m로 예정된 도로를 5.5m로 포장했고 그 길이는 94m에 이르렀습니다. 다른 부분까지 포함한 무단 형질변경 면적은 약 1,216㎡였습니다. 이를 장기간 개인적으로 이용하면서 위법상태를 해소하려는 노력도 하지 않았으므로 위법성이 상당히 무겁다고 보았습니다. 사유지이고 오랫동안 독점적으로 사용했다는 이유로 평가가 달라지지 않는다고 설명했습니다.

복구로 통행 불편 등 불이익이 생기더라도 도시의 무질서한 확산 방지, 자연환경 보전과 생활환경 확보라는 공익이 그보다 가볍다고 할 수 없다고 판단했습니다. 대법원은 이익을 비교한 원심에 재량권 일탈·남용 법리를 오해한 잘못이 있다며 판결을 파기하고 서울고등법원에 환송했습니다.

판결을 읽는 포인트

시정명령이 재량행위라는 말은 행정청이 아무 근거 없이 처분할 수 있다는 뜻도, 복구에 불편이나 비용이 있으면 취소해야 한다는 뜻도 아닙니다. 위반행위의 규모와 경위, 위법상태를 해소하려 한 노력, 보호하려는 공익과 실제 불이익을 구체적으로 비교하는 것이 핵심입니다.

특히 이 사건에서는 사유지의 오랜 진입로 이용이 무허가 형질변경을 정당화하지 못했습니다. 진입로 설치가 허용될 수 있다는 점과 필요한 허가를 실제로 받았다는 점은 구별해야 합니다. 다만 이 판결은 이 사건의 규모와 경위에 따른 판단이므로 모든 원상복구 처분의 적법성을 일괄 확인한 것으로 읽어서는 안 됩니다.

법원·헌법재판소 공식 공개 자료를 바탕으로 작성한 판례 해설입니다. 소개한 판단은 당시 법령과 해당 사건의 사실관계를 전제로 하며, 구체적인 사안과 현재 법령에 따라 검토 결과가 달라질 수 있습니다.

출처: 대법원 2021두46971 공식 공개 판결문 · 대법원 공식 판례 소개