대법원은 2022. 10. 27. 선고한 2022추5057 조례안의결무효확인 판결에서, 지하도상가의 제3자 사용·수익 금지에 대한 유예기간을 연장하는 조례안이 공유재산법에 위반된다고 판단했습니다. 행정안전부장관의 청구를 인용하여 인천광역시의회가 2021. 12. 29. 한 해당 조례안 의결은 효력이 없다고 선고했습니다.

사건 개요

종전 인천광역시 지하도상가 조례는 관리인의 사전승인을 받아 점포를 양도하거나 전대하는 것을 허용했습니다. 전대는 빌린 점포를 다시 다른 사람에게 빌려 주는 것을 뜻합니다. 상위법 위반 지적이 이어지자 2020년 조례를 개정하여 행정재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 하거나 그 권리를 양도하는 것을 금지했습니다. 다만 기존 임차권 양수인과 전차인 등을 보호하기 위해 시행일부터 2년 동안 종전 규정을 따르도록 했습니다.

시의회는 유예기간 만료를 앞두고 이를 5년으로 늘리는 개정을 거친 뒤, 2021. 12. 29. 같은 기간의 끝을 ‘2025년 1월 30일까지’로 표시하는 조례안을 의결했습니다. 행정안전부장관은 상위법령 위반을 이유로 시장에게 재의를 요구하도록 지시했지만 시장이 따르지 않자 직접 소송을 냈습니다.

핵심 쟁점

지방자치단체가 조례의 유예기간을 늘리는 방식으로 공유재산법상 금지된 제3자 사용·수익 상태를 더 오래 허용할 수 있는지가 문제였습니다. 기존 점포 이용자의 신뢰와 코로나19에 따른 경기침체가 그 연장을 정당화할 수 있는지도 쟁점이었습니다.

법원의 판단

대법원은 조례가 법령에 위반되면 효력이 없고, 위반 여부는 각 규정의 취지·목적·내용·효과를 비교하여 구체적으로 판단해야 한다고 설명했습니다. 공유재산법이 행정재산의 제3자 사용·수익을 제한하는 것은 공유재산의 사유화와 그에 따른 형평성 문제를 막기 위한 것입니다. 이를 허용할지를 지방자치단체의 자율에 맡겼다고 보기 어려워, 법에 반하는 이용을 조례로 허용할 수는 없었습니다.

기존 2년 유예기간 자체가 적법한지는 별도로 두더라도, 그보다 긴 기간을 추가하는 것은 적법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 위법사항을 개선한 조례가 시행되고 유예기간 만료를 앞둔 시점에는 종전 제도가 계속될 것이라는 신뢰를 보호할 가치가 있다고 보기 어려웠습니다. 재연장은 법과 조례의 규범력을 약화시키고 기존 이용자와 새로 허가받은 이용자를 합리적인 이유 없이 차별할 우려도 있었습니다.

대법원은 경기침체를 고려해도 기존 2년이 현저히 짧다고 보기 어렵고, 이미 유예를 한 상황에서 위법 상태를 더 오래 유지하도록 정당화할 특별한 사정도 없다고 보았습니다. 해당 부칙이 위법하여 조례안 일부의 효력이 없는 이상 의결 전부의 효력이 부인되어야 한다고 판단하여 청구를 인용했습니다.

판결을 읽는 포인트

금지규정을 본문에 두더라도 부칙에서 예외 기간을 반복해서 늘리면 상위법에 반하는 상태를 계속 허용하는 결과가 될 수 있습니다. 경과조치는 기존 이용자를 보호하는 필요성뿐 아니라 이미 주어진 준비기간과 다른 이용자와의 형평도 함께 고려해야 한다는 점을 보여 줍니다.

이 판결은 기존 2년 유예가 적법하다고 확정한 판결은 아닙니다. 그 문제는 별론으로 두고 추가 연장의 위법성을 판단했습니다. 또한 조례안 의결의 효력에 관한 사건이므로, 개별 점포 계약의 효력이나 특정 이용자의 퇴거 여부를 직접 결정한 것으로 읽어서는 안 됩니다.

법원·헌법재판소 공식 공개 자료를 바탕으로 작성한 판례 해설입니다. 소개한 판단은 당시 법령과 해당 사건의 사실관계를 전제로 하며, 구체적인 사안과 현재 법령에 따라 검토 결과가 달라질 수 있습니다.

출처: 대법원 2022추5057 공식 공개 판결문 · 대법원 공식 판례 소개